«Сейчас наступило время, когда необходимо снижать долю государственных и квазигосударственных структур на рынке»

Осенью в парламент будут внесены поправки в законы, регулирующие отношения в области конкуренции. О том, каково сегодняшнее положение, в чем суть предлагаемых новаций, а также о текущей практике работы антимонопольного органа «Къ» рассказал председатель Агентства по защите конкуренции Мажит Есенбаев.

– Мажит Тулеубекович, не могли бы Вы в целом охарактеризовать ситуацию с конкуренцией в Казахстане? И сразу же второй вопрос – Закон «О конкуренции» действует уже около двух лет. Какие в связи с этим обнаружены недостатки и какие поправки готовятся в закон? Когда предполагается внести их в парламент?
– Ситуацию с конкуренцией в Казахстане достаточно четко обозначил глава государства в своем нынешнем Послании народу Казахстана, приведя известное выражение: «Там, где нет конкуренции, спится лучше, но живется хуже». Президент определил, что «…казахстанцы намерены жить лучше и не позволят мешать осуществлению своих планов».
Таким образом, вопросам конкуренции руководством страны, начиная с первых дней становления Казахстана как независимого государства, уделяется серьезное внимание.
Законодательная база в сфере развития и защиты конкуренции была принята еще на заре независимости в 1991 году. Это Законы «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности» и «О недобросовестной конкуренции».
С тех пор антимонопольное законодательство претерпело ряд изменений. Как говорится, все течет, все изменяется. Время требует новых подходов, новых изменений и совершенствований. Поэтому с 1 января 2009 года действует новый Закон РК «О конкуренции», который подготовлен в период начавшегося глобального кризиса и предусматривает траекторию развития нашей экономики в посткризисный период.
Сегодня я с полной ответственностью могу сказать, что данный закон соответствует многим современным требованиям.
Об основных новшествах закона сказано уже немало. Поэтому еще раз подчеркну, что он содержит положения, которые подняли механизм антимонопольного регулирования на качественно новый уровень. И это признают многие эксперты.
К примеру, впервые в истории антимонопольного регулирования в Казахстане мы включили в закон возможности противодействия монополистическим тенденциям, идущим от самого государства. Это особенно важно для Казахстана, чье развитие в прошлом шло в значительной мере за счет усилий государства.
Государственное регулирование должно присутствовать там, где это необходимо и целесообразно, но ни в коем случае не должно подменять конкурентную среду.
Сейчас наступило время, когда необходимо снижать участие государственных и квазигосударственных структур на рынке, для того чтобы дать возможность развиваться частному сектору. И в этом вопросе мы не одиноки. Нам известно, что и в России
изучают эффективность создания и функционирования госкорпораций.
Конкурентная политика не должна быть ограничительной, иначе мы не обеспечим рывок в экономике. В этом направлении Агентством проводится немалая работа. Так, в соответствии с Указом президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева от 17 августа 2010 года «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан» функции по проведению государственного технического осмотра транспортных средств переданы в конкурентную среду.
В свое время вопрос передачи указанных функций в конкурентную среду был инициирован Агентством РК по защите конкуренции по результатам проведенного анализа рынка услуг технического осмотра. Изучение международного опыта показывает, что проведение техосмотра в зарубежных странах осуществляется специализированными организациями, а порядок его проведения устанавливает уполномоченный государственный орган в сфере транспорта. Таким образом, эти изменения будут стимулировать развитие конкуренции на данном сегменте рынка.
В то же время администрирование закона выявило, что некоторые его нормы подлежат изменению и дополнению, и в 2011 году мы планируем внести изменения в Закон «О конкуренции». Но это ни в коем случае не снижает достоинства действующего закона. Наоборот, мы еще раз убеждаемся, что это реально действующий закон, содержащий все необходимые механизмы. За 1,5 года действия закон позволил выявить направления для дальнейшего совершенствования антимонопольного регулирования.
Изменения предусматривают, в частности, введение норм, совершенствующих механизм проведения расследований; либерализацию отдельных норм закона, касающихся выдачи разрешения на экономическую концентрацию; а также расширение перечня организаций, которые будут нести ответственность за свои антиконкурентные действия.
По сути, эти изменения не являются кардинальными и закрепят проводимую нами работу.

– А на какие изменения стоит обратить внимание бизнесу?
– Для бизнеса, думаю, наиболее интересным будут изменения в части либерализации отдельных норм закона. Это, например, упрощение процедуры контроля за экономической концентрацией; преференции для субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение от существующих ограничений в случае, если товар реализуется через товарные биржи. Также, думаю, будет пересмотрено отношение к вертикальным соглашениям, которые по сравнению с горизонтальными соглашениями не приводят к прямому ограничению конкуренции.
Более того, предполагаемые изменения будут учитывать и особенности рынка в условиях Таможенного союза. В целом, в условиях ТС, защита конкуренции на объединенном рынке будет координироваться национальными антимонопольными органами и наднациональным органом, который, как планируется, будет создан при Комиссии ТС. Я не могу сейчас назвать точную дату создания наднационального антимонопольного органа. Но предельные сроки, определяемые Комиссией, как правило, не превышают двухлетний период.
Недавно нами была проведена конференция, посвященная годовщине принятия закона. На мероприятии представители бизнеса и общественных организаций выразили свое видение дальнейшего совершенствования антимонопольного регулирования. Таким образом, внесение изменений в закон обсуждается совместно со всеми заинтересованными кругами.
Несомненно, что экономические достижения Казахстана не в малой степени связаны и с развитием конкуренции в нашей стране.

– В каких отраслях экономики Казахстана в настоящее время наблюдается наибольшая экономическая концентрация? Какова на этот счет стратегия агентства?
– Вопрос установления либо усиления доминирующего положения субъектов рынка находится под контролем антимонопольного органа через механизм рассмотрения ходатайств на экономическую концентрацию, осуществляемый с 2001 года. По итогам 2009 года наибольшая концентрация отмечается на рынках топливно-энергетического комплекса, сельского хозяйства, промышленности и транспорта. Анализ показывает, что в ряде отраслей экономики малый и средний бизнес вытесняются крупными финансово-промышленными группами, которые с каждым годом усиливают свои доли на рынках.
Наиболее актуальные вопросы, стоящие в настоящее время перед антимонопольным органом в плане контроля за экономической концентрацией, связаны с формированием крупных корпоративных структур, приобретением акций казахстанских предприятий группами взаимосвязанных юридических или физических лиц.

– В настоящий момент агентство рассматривает несколько запросов по сделкам в сфере экономической концентрации, в частности, «Атомредметзолото» по покупке пакета Uranium One. Кроме того, недавно агентство отменило разрешение по Kazahgold. Как Вы можете прокомментировать эти ситуации?
– Что касается первой части вопроса, то на основании информации, представленной заявителем и уполномоченными государственными органами, агентством проведен анализ, по результатам которого установлено, что данная сделка не повлечет негативных последствий для экономики Казахстана. В этой связи правлением агентства от 2 сентября т. г. было принято решение о предоставлении разрешения на экономическую концентрацию компании АО «Атомредметзолото» с условием недопущения ограничения конкуренции на данном рынке. В противном случае решение правления будет отменено.
Что касается ходатайства на экономическую концентрацию компании «KazakhGold Group Limited», скажу, что на основании постановления Агентства РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью о возбуждении уголовного дела действие ранее изданного приказа Агентства нами приостановлено. Соответствующая информация размещена на нашем официальном сайте

– Эксперты, говоря о Казахстане, постоянно подчеркивают, что в стране слабый конкурентный рынок. В связи с этим остро стоит проблема защиты конкуренции. В каких отраслях экономики это наиболее актуально? Достаточно ли у агентства ресурсов (законодательных, административных) для доказательства ценовых сговоров и картельных соглашений? Какова статистика по расследованиям?
– Антимонопольные законодательства различных стран предоставляют широкие полномочия для органов, созданных для развития конкуренции и занимающихся расследованием дел по нарушениям антимонопольного законодательства. Но мы, например, по аналогии с Российской Федерацией, не ставим целью превращения антимонопольного органа в еще один правоохранительный орган. В соответствии с законом о конкуренции полагаем более приемлемым координацию деятельности с регулирующими и правоохранительными органами, с которыми у нас есть совместные приказы, которые определяют порядок взаимодействия.
В прошлом году в рамках расследований проведена большая работа по пресечению и недопущению фактов злоупотребления доминирующим положением и антиконкурентных соглашений, что имело важное значение для сдерживания инфляционных процессов в рамках антикризисной программы правительства.
На рынке нефтепродуктов нами проведены 74 расследования в отношении 34 субъектов рынка. Общая сумма штрафа составила 1,9 млрд тенге. В силу монополизированности железнодорожной отрасли ежегодно выявляем факты ограничения конкуренции в сфере вспомогательных (обслуживающих) услуг.
Рынок цементной продукции олигополизирован пятью отечественными заводами и поэтому в период пикового спроса отмечается рост цен на цемент. В прошлом году по итогам расследований мы доказали факты антиконкурентных согласованных действий между цементными заводами и выставили штраф в размере 1,7 млн тенге.
На рынке финансовых услуг нами выявлены многочисленные факты недобросовестной конкуренции. Более того, отдельные сегменты продолжают оставаться монопольными.
При этом отмечу, что это стало возможно благодаря тому, что функции по защите конкуренции на финансовых рынках в 2008 году были переданы антимонопольному органу.
У нас есть пример, когда мы привлекли к ответственности ТОО «Первое кредитное бюро» за установление монопольно высоких цен. Кроме того, мы продолжаем привлекать к ответственности страховые компании, пенсионные фонды и банки за факты недобросовестной конкуренции.
Проблемным является рынок продовольственных товаров в силу существования института спекулянтов-посредников, практики диктата и дискриминационной политики ритейла в отношении отечественных производителей, а также монополии на импорт отдельных продовольственных товаров. За указанные нарушения правление привлекло к штрафам оптово-розничные сети.
Агентством проводится комплексная работа по стабилизации ситуации на рынке продовольственных товаров. В этой связи хочу отметить, что нет никаких оснований для роста цен на хлеб и хлебобулочные изделия. Кратковременный рост цен на хлеб в Жамбылской области был необоснованным, и по итогам расследования ряд недобросовестных субъектов рынка правлением привлечены к ответственности.
Кроме того, в целях недопущения необоснованного роста цен на хлеб и хлебобулочные изделия правлением агентства от 2 сентября т. г. принято решение включить в реестр доминантов ряд хлебоприемных пунктов, а также субъектов по оптовой реализации муки 1-го сорта и по оптовой реализации хлеба.
Еще одна проблема в сфере защиты конкуренции связана с деятельностью государственных предприятий на конкурентных рынках и антиконкурентные действия госорганов. Несмотря на то что задача по упорядочению деятельности госпредприятий на рынке ставится главой государства неоднократно, только сейчас в рамках Закона «О конкуренции» принимаются действенные меры.
Например, ТОО «Центр управления инвестиционными проектами здравоохранения» Министерства здравоохранения РК оказывает услуги технадзора при строительстве и осуществляет информатизацию здравоохранения. В настоящее время услуги технического надзора при строительстве зданий и сооружений относятся к лицензируемым видам деятельности, и Министерство здравоохранения могло бы закупать эти услуги у частных субъектов рынка, имеющих соответствующую лицензию. Более того, в целях развития информационного обеспечения здравоохранения был специально создан информационно-аналитический центр – РГП «Республиканский информационно-аналитический центр», имеющий 16 филиалов во всех областях республики и городах республиканского значения.
На этом основании нами было отказано в предоставлении согласия на дальнейшую деятельность данного ТОО.
Также за недолжное внимание госорганов вопросам развития конкуренции в курируемых отраслях нами привлекаются к ответственности как центральные, так и местные исполнительные органы.
В целом по итогам первого полугодия 2010 года завершено 46 расследований по фактам нарушения антимонопольного законодательства. Из них 83% завершены с выявлением нарушений. Наибольшее количество нарушений отмечается в топливно-энергетическом комплексе, в сфере транспорта и связи, а также в деятельности государственных органов.

– Сейчас закончен первый этап расследования в отношении сотовых операторов. Не могли бы Вы рассказать об этом процессе подробнее, и как ситуация будет развиваться дальше?
– В настоящее время завершены расследования в отношении крупнейших казахстанских операторов сотовой связи по факту злоупотребления доминирующим положением. В рамках данного расследования установлено, что операторы сотовой связи нарушают правила оказания услуг сотовой связи для подключения абонентов к услугам международного роуминга, что приводит к ущемлению прав потребителей. Правлением агентства решено возбудить в отношении операторов дело об административных правонарушениях. И в случае положительного решения суда ответчикам необходимо будет выплатить штраф.
Совместное расследование с ФАС России на рынке предоставления услуг международного роуминга продолжается. В случае подтверждения предъявляемых нами обвинений в отношении последних также будут приняты соответствующие санкции.
Кроме того, мы рассматриваем жалобы по вопросам защиты прав интеллектуальной собственности, а также защиты прав потребителей в целом.
К примеру, ТОО «Алматыэнергосбыт» неправомерно рассчитывало суммы за электроэнергию, которые не соответствовали правилам дифференциации и публичному договору данного ТОО. В связи с этим правлением от 2 сентября т. г., учитывая наступление отопительного сезона, принято решение в отношении ТОО «Алматыэнергосбыт» ограничиться только лишь предписанием об устранении последствий нарушений антимонопольного законодательства. При этом будет проведен перерасчет начислений абонентам, которым были начислены платежи по максимальному тарифу за объемы потребления, не превышающие нормы, утвержденные уполномоченным органом в сфере регулирования естественных монополий.

– Проблема доминирующего положения на рынке имеет два аспекта. С одной стороны, доминант может диктовать рынку свои цены и условия, поскольку, с другой стороны, это, как правило, наиболее успешные и продвинутые компании. Ваше отношение к этой проблеме и ее связь с экономической концентрацией?
– Как известно, в период кризиса конкуренция ужесточается, мелкие компании не выдерживают и, соответственно, уходят с рынка. Тем временем более конкурентоспособные субъекты расширяют свое присутствие на рынке, в том числе путем слияний и поглощений. Есть такое изречение: «Если не можешь одолеть конкурента – объединись с ним». Это нормальное рыночное явление.
В соответствии с нашей Конституцией монопольная деятельность не запрещена, но ограничена. Ограничения связаны с недопущением субъектами рынка злоупотребления своим доминирующим или монопольным положением.
Я думаю, что быть монополистом или доминантом – это не только престижно для предпринимателей, но и хорошо в целом для общества. Приведу несколько общеизвестных причин. Субъект рынка, являясь крупным предприятием, может снижать цены на свою продукцию за счет увеличения объемов производства продукции и повышать качество продукции за счет внедрения инноваций. Кроме того, крупное предприятие имеет широкие инвестиционные возможности.
Таким образом, при рассмотрении ходатайств на экономическую концентрацию агентство предусматривает не только возможности ограничения конкуренции, но и получение от такой сделки положительного экономического эффекта для экономики. При этом я не уменьшаю роли и значения малого и среднего бизнеса. Каждое малое и среднее предприятие сегодня – это потенциально крупное предприятие в будущем. И в достижении этой цели немалая роль принадлежит антимонопольному органу, как гаранту обеспечения добросовестной конкуренции на рынке. Только тогда государство и отдельно взятый потребитель будут ощущать пользу от существования как малого, так и крупного бизнеса.

МАЖИТ ЕСЕНБАЕВ, ПРЕДСЕДАТЕЛЬ АГЕНТСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ПО ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИРодился в 1949 году. Окончил Казахский политехнический институт им. В.И. Ленина. Кандидат экономических наук, доцент.
Трудовую деятельность начал экономистом научно­исследовательского института по планированию нормативов при Госплане Казахской ССР, затем стал заместителем начальника Главного планово­экономического управления исполкома Карагандинского областного Совета народных депутатов, позднее избран заместителем председателя исполкома Карагандинского областного Совета народных депутатов. Продолжил трудовую деятельность председателем Государственного налогового комитета РК.
С 1997 года – аким Карагандинской области РК.
С 1999 года – министр финансов РК.
С 2002 года – министр экономики и торговли РК, через некоторое время назначен министром индустрии и торговли РК.
С 2003 года – помощник президента РК.
С 2004 года по 2008 год – аким Акмолинской области.
С 2008 года по настоящее время – председатель Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство).